Drittes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Sonn- und Feiertage (Feiertagsgesetz NW)

A Problem

Das Gesetz über die Sonn- und Feiertage vom 23. April 1989 wurde zuletzt am 20. Dezember 1994 geändert. Es entspricht hinsichtlich der Ausnahmen von Arbeitsverboten nicht mehr den Anforderungen an einen zeitgemäßen Sonn- und Feiertagsschutz. Die gesellschaftliche Anschauung über den Sinn und Zweck der Sonn- und gesetzlichen Feiertage hat sich gewandelt. Insbesondere Besitzerinnen und -besitzer von Personenkraftwagen haben an Sonntagen das Bedürfnis, ihren Gewohnheiten in Form der Reinigung und Pflege ihrer Fahr-zeuge nachzukommen. Auch fehlt den Bürgerinnen und Bürgern oftmals unter der Woche die Zeit, solchen Tätigkeiten nachzugehen. Prädestiniert sind dazu Sonn- und Feiertage, die oftmals als Tage der Erholung und derjenigen Erledigungen genutzt werden, für die an normalen Werktagen die Zeit fehlt. An gerade diesen Tagen jedoch ist die Inanspruchnahme von Autowaschanlagen nicht möglich, da der Betrieb von Autowaschanlagen bislang vom Arbeitsverbot des § 3 Feiertagsgesetz NW umfasst ist.

B Lösung

Der Betrieb von automatischen Waschanlagen und Selbstwaschanlagen für Personenkraftwagen wird unter bestimmten Voraussetzungen in die Regelung der Ausnahmen von Arbeitsverboten des § 4 Feiertagsgesetz NW aufgenommen. Der Wandel der gesellschaftlichen Auffassungen wird angemessen berücksichtigt. Die Einschränkungen der Freizeitgestaltung an Sonn- und Feiertagen werden auf das Notwendige beschränkt, um tatsächliche Störungen der Sonn- und Feiertagsruhe zu vermeiden. Die stillen Feiertage bleiben geschützt. Zudem wird der Sonn- und Feiertagsschutz nicht nur aus kirchlicher, sondern auch aus gesamtgesellschaftlicher Sicht verbessert. Die Sonn- und gesetzlichen Feiertage werden sich weiterhin deutlich von Werktagen unterschieden, so dass der Schutz der Sonn- und gesetzlichen Feier-tage weiterhin im angemessenen Umfang erhalten bleibt.

C Alternativen

Keine.

D Kosten

Keine.

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Begründung

Allgemeiner Teil

Das Gesetz über die Sonn- und Feiertage (Feiertagsgesetz NW) vom 23. April 1989 (GV. NW. 1989 S. 222), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 20. Dezember 1994 (GV. NW. S. 1114), regelt die Reichweite der erlaubten und nicht erlaubten Tätigkeiten an Sonn- und Feiertagen in Nordrhein-Westfalen. Nach dessen § 3 sind an Sonn- und Feiertagen „alle öffentlich bemerkbaren Arbeiten verboten, die geeignet sind, die äußere Ruhe des Tages zu stören, sofern sie nicht besonders erlaubt sind. Bei erlaubten Arbeiten sind unnötige Störungen und Geräusche zu vermeiden (…)“. Durch den Betrieb der Autowaschanlage werden Arbeiten im Sinne des § 3 Satz 1 ausgeführt. Dem steht nicht entgegen, dass die Autowaschanlage, vom In-gangsetzen und der Bezahlung abgesehen, vollautomatisch funktioniert. Arbeiten sind alle Tätigkeiten, die nach der Verkehrsauffassung nicht ausschließlich dem Vergnügen oder ganz allgemein der Freizeitgestaltung zuzurechnen sind. Welche Hilfsmittel dabei verwendet wer-den, und ob es sich um eine Tätigkeit handelt, die mit besonderen körperlichen verbunden ist, ist unerheblich.

Das Freihalten der Sonn- und Feiertage von werktäglicher Geschäftigkeit soll dem Einzelnen grundsätzlich eine Gestaltung dieser Tage nach seinen Vorstellungen und Bedürfnissen er-möglichen. Sinn und Zweck der Verbote des Feiertagsgesetzes NW ist die Vermeidung der Störung der allgemeinen Sonn- und Feiertagsruhe durch Tätigkeiten und Veranstaltungen, welche mit dem prägenden Charakter des Sonn- und Feiertages nicht zu vereinbaren sind. Gleichzeitig ist aber jegliche, auch gewerbliche Tätigkeit, die der Befriedigung sonn- und feiertäglicher Freizeitbedürfnisse dient, grundsätzlich zulässig, wie beispielsweise der Betrieb von Kinos, Theatern, Saunen, Schwimmbädern oder auch Bräunungsstudios. § 4 Feiertagsgesetz NW zählt enumerativ die Tätigkeiten auf, welche an Sonn- und Feiertagen erlaubt sind. Der Betrieb von Autowaschanlagen ist bislang nicht von der Ausnahmeregelung des § 4 Feiertagsgesetz NW umfasst.

Die Frage nach der gesetzlichen Gestattung des Betriebs von Autowaschanlagen an Sonn-und Feiertagen stellt sich bundesweit. Bisher existieren in zehn Bundesländern entsprechende Regelungen.

Der Gesetzgeber ist gemäß Artikel 140 GG in Verbindung mit Artikel 139 WRV verpflichtet, den Sonn- und Feiertagsschutz entsprechend auszugestalten. Die Grenzen dieses Gestaltungsspielraumes bildet das verfassungsrechtlich geforderte Mindestmaß des Sonntagsschutzes. Um dieses Mindestmaß zu wahren, muss der Gesetzgeber die Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe als Regel festsetzen.4 Die Schutzpflicht aus Artikel 4 Absatz 1 und 2 GG wird konkretisiert und das Sozialstaatsprinzip umgesetzt, indem jeder Person regelmäßig Ruhetage garantiert werden. Von Bedeutung ist, dass die Bürgerinnen und Bürger sich an Sonn-und Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und somit das unternehmen können, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer persönlichen Ziele und als Ausgleich für den Alltag als wichtig ansehen. Ausnahmen davon dürfen nur vorgesehen werden, wenn dadurch gleich- oder höherrangige Rechtsgüter gewahrt werden (Regel-Ausnahme-Verhältnis).

Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass die Aufnahme von Autowaschanlagen in die enumerative Aufzählung des § 4 Feiertagsgesetz NW eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Der Sachgrund besteht insbesondere in der Umsetzung veränderter Lebenswirklichkeiten der Bevölkerung. Immer mehr Menschen suchen am Sonntag nicht mehr nur Erholung, sondern auch die Möglichkeit der Erledigung von Tätigkeiten, für die an Werk tagen die Zeit fehlt. Diesem Umstand trägt die Ausnahme vom Arbeitsverbot des Feiertagsgesetzes für den Betrieb von Autowaschanlagen Rechnung: Es ist nicht erforderlich, Autowasch-anlagen, die nicht durch Menschenkraft, sondern rein automatisch betrieben werden, nicht an Sonn- und Feiertagen zu betreiben. Es werden keine schutzrelevanten Belange, welche das Feiertagsgesetz NW verfolgt, berührt. Der Sonntag als Tag der seelischen Erhebung wird nicht gestört.

Besonderer Teil

Die Sonn- und Feiertagsruhe ist „Grundelement sozialen Zusammenlebens und staatlicher Ordnung“. Der Schutz der Sonn- und Feiertage wird in Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV verfassungsrechtlich garantiert. An Sonn- und Feiertagen soll grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit, insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Geschützt ist damit der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages, dass es sich grundsätzlich um einen für alle verbindlichen Tag der Arbeitsruhe handelt.

Die Sonn- und Feiertagsruhe dient dem Schutz von Grundrechten. Andererseits geht mit ihr für die Betreiber von Autowaschanlagen eine Beschränkung ihrer Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG einher,7 für die Kunden eine Beschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG, jeweils auch in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 LV NRW. Im Rahmen des Ausgleichs der widerstreitenden Grundrechte ist Art. 25 Abs. 1 LV NRW zu beachten: „Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage werden als Tage der Gottesverehrung, der seelischen Erhebung, der körperlichen Erholung und der Arbeitsruhe anerkannt und gesetzlich geschützt.“ Die Landesverfassung formuliert auf diese Weise einen konkreten Schutzauftrag an den Gesetzgeber als Konnexgarantie zu den Grundrechten der Berufsausübungsfreiheit sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit. Auch enthält die Landesverfassung eine Institutsgarantie und gewährleistet so, dass die Institution der Sonn- und Feiertage nicht abgeschafft oder ausgehöhlt wird.

Die Art und das Ausmaß des Sonn- und Feiertagsschutzes bedürfen einer gesetzlichen Ausgestaltung. Aus einer verfassungsrechtlichen Schutzpflicht folgt in der Regel keine bestimmte Handlungsvorgabe. Der Gesetzgeber als der primäre Adressat staatlicher Schutzpflichten entscheidet vielmehr eigenverantwortlich, wie er diese erfüllt. Es ist grundsätzlich seine Angelegenheit, ein Schutzkonzept aufzustellen und normativ umzusetzen. Eine Verletzung der Schutzpflicht ist nur dann festzustellen, wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen sind, die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben. Die Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers liegen dort, wo er ein Mindestniveau an Schutz unterschreitet und damit seinen verfassungsrechtlichen Schutzauftrag verletzt, sog. Untermaßverbot. Es muss ein angemessener Schutz der Sonn- und Feiertage gewährleistet sein. Dies bedeutet, dass das öffentliche Leben an diesen Tagen so weit wie möglich von werktäglicher Geschäftigkeit entkleidet sein muss.

Dennoch verlangt die Verfassung keine allumfassende Sonn- und Feiertagsruhe. Der Gesetzgeber darf in seinen Regelungen auch andere Belange als den Schutz der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zur Geltung bringen. Es muss jedoch ein grundsätzliches Regel-Ausnahme-Verhältnis gewahrt sein. Der Gesetzgeber kann Sonn- und Feiertagsarbeit im Rahmen seines Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraums insoweit zulassen, als dass er auf eine geänderte soziale Wirklichkeit, insbesondere Änderungen im Freizeitverhalten eingeht. 

Die Zulassung der Autowäsche bedarf somit eines „Sachgrundes, der so gewichtig ist, dass er die Einschränkung der Sonn- und Feiertagsruhe rechtfertigt.“

Einen Sachgrund stellen einerseits die Wettbewerbsverzerrungen zwischen den anderen Bundesländern sowie den nordrhein-westfälischen Nachbarländern dar, in denen Autowaschanlagen bereits zum jetzigen Zeitpunkt sonn- und feiertags geöffnet sind. So gibt es zum Beispiel keine gesetzlichen Regelungen, die den Betrieb von Autowaschanlagen in Belgien oder den Niederlanden untersagen. In Hessen ist der Betrieb von geschlossenen Autowaschanlagen, die mit Tankstellen verbunden sind, erlaubt.

Andererseits besteht ein Sachgrund in der Vermeidung unerlaubter manueller Handwäsche und damit einhergehender Umweltgefährdung an Gewässerufern, in Grün- und Gartenanlagen und sonstigen ungeeigneten Bereichen. Selbst eine Wäsche mit klarem Wasser löst bereits Treib- und Schmierstoffreste, welche bei der Autowäsche „vor der Haustür“ ungefiltert in die Kanalisation gelangen oder im Boden versickern und so das Grundwasser schädigen können. Schon ein Tropfen Öl kann bis zu 8000 Liter Grundwasser verseuchen. Zahlreiche Hinweise aus allen Regionen des Landes zeigen, dass das manuelle Autowaschen in großem Umfang an Sonntagen durchgeführt wird. Die Erfahrungen zeigen aber auch, dass dort, wo Autowasch-anlagen über Ausnahmegenehmigungen auch an Sonntagen betrieben werden dürfen, das manuelle Autowaschen in weitaus geringerem Maße durchgeführt wird. Die Regelung dient also auch dem Umweltschutz. Die Möglichkeit der ressourcen- und umweltschonenden automatischen Autowäsche mit Wasserrückgewinnung und Anbindung an Kanalisation und Kläranlagen trägt dazu bei, das unerlaubte private Autowaschen zu minimieren. Dadurch wird das Grundwasser geschützt.

Weiterer Sachgrund ist die Änderung der sozialen Wirklichkeit, insbesondere des Freizeitverhaltens der Bevölkerung. Der große Andrang bei Waschanlagen an den Wochenenden zeugt davon, dass der Bedarf bei Bürgerinnen und Bürgern nach einer Öffnung auch an Sonntagen hoch ist. Für zahlreiche Autobesitzer stellt das Autowaschen eine Form der Freizeitgestaltung dar. Insoweit gilt, dass die Bürgerinnen und Bürger an Sonntagen jeder Tätigkeit nachgehen können, die sie individuell als Ausgleich für den Alltag wahrnehmen, auch wenn es sich hier-bei um durchaus profane Bedürfnisse handeln mag. Ein verändertes Freizeitverhalten der Bevölkerung hat dazu geführt, dass immer mehr Bürger das Autowaschen nicht mehr als Arbeit, sondern als Hobby oder Freizeitvergnügen ansehen. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, diesem verändertem Freizeitverhalten Rechnung zu tragen und es bei der Regelung des Feiertagsgesetzes zu berücksichtigen.20 Dabei ist auch von Bedeutung, dass viele Autobesitzer mit langen Arbeitszeiten und langen Anfahrtswegen zu ihrer Arbeitsstätte kaum Zeit haben, ihr Kraftfahrzeug, auf das sie angewiesen sind, innerhalb der werktäglichen Öffnungszeiten zu waschen.

Diesem Sachgrund kommt auch ausreichendes Gewicht zu, um darauf gestützt die abgestufte Öffnung von Autowaschanlagen inklusive den Sonntagsschutz gewährleistenden Einschränkungen zu rechtfertigen. Dass der Gesetzgeber wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Erwägungen sowie den grundrechtlich geschützten Positionen der Anlagenbetreiber und der potenziellen Kunden ein höheres Gewicht beimisst, ist verfassungsrechtlich schon wegen der geringen Auswirkungen auf den Sonn- und Feiertagsschutz nicht zu beanstanden.

Damit wird die gesetzliche Regelung dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag der Art. 25 Abs. 1 LV NRW, Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV in verfassungskonformer Weise gerecht. Die Freigabe des Betriebs von Autowaschanlagen an Sonn- und Feiertagen hat nur geringes Gewicht in der Abwägung der widerstreitenden Interessen.23 Betroffen ist lediglich ein eng umgrenzter und in erheblichem Umfang automatisierter Geschäftszweig mit einer verhältnismäßig kleinen Zahl von Beschäftigten und einem überschaubaren Kreis an potenziellen Kunden. Schon seit jeher werden an Sonn- und Feiertagen Arbeiten gestattet, die entweder aus gesellschaftlichen bzw. technischen Gründen notwendig sind („Arbeit trotz des Sonntags“) oder den Freizeitbedürfnissen der Bevölkerung zugutekommen („Arbeit für den Sonntag“). Zudem besteht eine sachliche Nähe, häufig auch eine betriebliche Verbindung zu Tankstellen, für die zur Sicherstellung der Mobilität eine Ausnahme vom Sonn- und Feiertagsschutz als „Arbeit für den Sonntag“ bereits seit langem und verfassungsrechtlich unbedenklich anerkannt ist. 

Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz judizierte, dass der tiefere Sinn der Sonn- und Feiertagsruhe nur erreicht werden könne, wenn sich nicht nur der Einzelne für sich genommen von seiner Werktätigkeit distanziere, sondern wenn an diesen Tagen das Erwerbs- und Geschäftsleben ruhe.24 Die Intensität, mit der eine Autowaschanlage dem Sonntag ein werktägliches Gepräge verleiht, hängt grundsätzlich von ihrer Größe und der konkreten Ausgestaltung als offene oder baulich geschlossene sowie vollautomatisierte oder mit Hilfe von Personal betriebene Anlage sowie der Dauer und der zeitlichen Lage ihres Betriebes während des Tages ab. Die Intensität ist größer, wenn die Anlage über viele Stunden und auch während der regel-mäßigen Zeiten der Hauptgottesdienste betrieben wird, in ihr viele Fahrzeuge gleichzeitig gereinigt werden können, die Anlage baulich offen ist, so dass ihr Betrieb sowohl visuell als auch akustisch deutlich wahrnehmbar ist, oder sie einen erheblichen Personaleinsatz erfordert. Bedeutung kann in diesem Zusammenhang auch dem Umstand zukommen, ob die Anlage im Verbund mit einer Tankstelle oder isoliert betrieben wird.

Die Regelung des § 4 Nr. 6 Feiertagsgesetz NW nimmt nicht alle Autowaschanlagen jeglicher Art unterschiedslos ohne weitere den Sonntagsschutz gewährleistende Einschränkungen vom Verbot der Sonntagsarbeit aus. Vielmehr wird differenziert zwischen der baulichen Art und Weise, welche Auswirkungen die Autowaschanlage auf die öffentliche Bemerkbarkeit hat. Ist die Bauweise offener, wird der Betreib der Autowaschanlage in einem höheren Maße wahrgenommen als bei einer geschlossenen Bauweise, beispielsweise direkt angeschlossen an eine Tankstelle. Auch die Beschränkung auf Waschanlagen in Gewerbe- und Industriegebieten verhindert eine Störung der Sonn- und Feiertagsruhe durch optische oder akustische Störungen.

Zudem beschränkt die Regelung die zulässige Öffnungszeit auf nach 12 Uhr und schützt damit die besondere Sonn- und Feiertagsruhe, indem ein Betrieb erst nach den regelmäßigen Zeiten der Hauptgottesdienste erlaubt wird. Damit ist sichergestellt, dass die werktägliche Geschäftigkeit nicht in vollem Umfang auf den Sonntag übertragen wird. Auch sind gemäß § 4 Nr. 6 Feiertagsgesetz NW bestimmte Sonntage als besondere Feiertage von der Öffnungsmöglichkeit ausgenommen.

Der Betrieb einer Autowaschanlage ist öffentlich wahrnehmbar, ohne aber besonders störend zu wirken. Trotz Zulassung des Betriebs von Autowaschanlagen an Sonn- und Feiertagen behält der Sonn- und Feiertag seinen Charakter als „Nicht-Werktag“. Der Betrieb von Autowaschanlagen hat schon deshalb, anders als etwa eine allgemeine Ladenöffnung, keine das öffentliche Bild des Tages prägende Wirkung.

Die Ausnahme muss als solche für die Öffentlichkeit erkennbar und somit das Regel-Ausnahme-Verhältnis gewahrt bleiben. Um die Auswirkungen einer gesetzlichen Ausnahme auf den Charakter des Sonn- und Feiertags abzuschätzen, ist insbesondere die Anzahl der Personen maßgeblich, die aufgrund der Ausnahme vom Arbeitsverbot an Sonn- und Feiertagen arbeiten müssen. Zwar wird diesen der Sonntag als Tag der Arbeitsruhe und seelischen Erhebung weitgehend genommen. Im Vergleich zu den vom Arbeitsverbot an Sonntagen eben-falls ausgenommenen Personenbeförderungsunternehmen oder landwirtschaftlichen Betrieben ist insoweit jedoch von einer relativ geringen Zahl an betroffenen Beschäftigten auszugehen, deren Arbeit zudem der Befriedigung spontaner Freizeitbedürfnisse der Kunden zugute-kommt. Dies rechtfertigt ein Zurücktreten des Sonn- und Feiertagsschutzes der betreffenden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.

Unmittelbar betroffen sind zudem diejenigen, die als Kunden eine werktägliche Tätigkeit aus-üben. Neben diesen unmittelbar Betroffenen ist die Zahl der mittelbar Betroffenen maßgeblich, als offene oder baulich geschlossene sowie vollautomatisierte oder mit Hilfe von Personal betriebene Anlage sowie der Dauer und der zeitlichen Lage ihres Betriebes während des Tages ab. Die Intensität ist größer, wenn die Anlage über viele Stunden und auch während der regel-mäßigen Zeiten der Hauptgottesdienste betrieben wird, in ihr viele Fahrzeuge gleichzeitig gereinigt werden können, die Anlage baulich offen ist, so dass ihr Betrieb sowohl visuell als auch akustisch deutlich wahrnehmbar ist, oder sie einen erheblichen Personaleinsatz erfordert. Bedeutung kann in diesem Zusammenhang auch dem Umstand zukommen, ob die Anlage im Verbund mit einer Tankstelle oder isoliert betrieben wird.

Die Regelung des § 4 Nr. 6 Feiertagsgesetz NW nimmt nicht alle Autowaschanlagen jeglicher Art unterschiedslos ohne weitere den Sonntagsschutz gewährleistende Einschränkungen vom Verbot der Sonntagsarbeit aus. Vielmehr wird differenziert zwischen der baulichen Art und Weise, welche Auswirkungen die Autowaschanlage auf die öffentliche Bemerkbarkeit hat. Ist die Bauweise offener, wird der Betreib der Autowaschanlage in einem höheren Maße wahrgenommen als bei einer geschlossenen Bauweise, beispielsweise direkt angeschlossen an eine Tankstelle. Auch die Beschränkung auf Waschanlagen in Gewerbe- und Industriegebieten verhindert eine Störung der Sonn- und Feiertagsruhe durch optische oder akustische Störungen.